Propone CEESP apoyar plan contra marginación municipal
MEXICO.-Hace un par de meses fue anunciado por el gobierno federal un decálogo de medidas encaminadas a apoyar la economía nacional frente a la desaceleración norteamericana. Como su nombre lo indica, este plan anti-cíclico tiene como objetivo tratar de atenuar el efecto negativo sobre el ciclo económico de corto plazo que se supone tendría en nuestro país la menor demanda externa por parte de Estados Unidos y constituye un conjunto de medidas de impacto a la demanda agregada dirigidas a impulsar básicamente la inversión y el empleo.
Aun cuando todo el plan en su conjunto ocasionó un serio debate por implicar un monto considerable de recursos en forma de gasto público -no solamente por las consecuencias que este tipo de políticas tiene aparejadas, sino además por las presiones inflacionarias que se han presentado en nuestro país desde el año pasado-, uno de los puntos que más llamó la atención fue el referente al desarrollo de centros productivos en zonas de alta marginación. Esto debido a que específicamente la propuesta no involucra una inyección neta de recursos del gobierno, sino simplemente un conjunto de estímulos fiscales y créditos, que además trata de tener un impacto social en beneficio de comunidades pobres.
Aunque en principio la propuesta parece atractiva, el esquema planteado por el gobierno presenta algunos aspectos relacionados con su diseño que podrían repercutir tanto en la factibilidad de ejecución como en los resultados obtenidos. Probablemente los factores que ocasionan un mayor interés en este momento son los referentes al destino que tendrán estos recursos, los criterios de asignación, y las personas que se verán beneficiadas a través de ellos. Es por ello que el CEESP, a lo largo de este Punto de Vista, retomará los puntos más importantes de esta propuesta y expondrá los municipios que podrían verse beneficiados, los incentivos generados a partir del criterio de asignación y el problema de los plazos de tiempo.
Esquema propuesto, municipios beneficiados e incentivos
El esquema propuesto por el gobierno federal contempla el impulso al desarrollo de centros productivos en zonas de alta marginación, otorgando facilidades fiscales y créditos a las empresas que se instalen en cualquier de los mil municipios más pobres del país, además de exentar del pago de las cuotas del IMSS y el INFONAVIT a los empresarios que decidan ubicarse en estos lugares durante el primer año y medio de operaciones. Se calcula que este paquete de estímulos podría conseguir una disminución aproximada de 22% en los costos de instalación.
Esto busca claramente lograr una mayor actividad productiva que de manera simultánea consiga tener un impacto social y beneficiar a los grupos más pobres del país. En principio, la principal ventaja es que el gasto derivado del aumento en el ingreso disponible de los empresarios a través de estos estímulos fiscales será ejercido directamente por agentes privados, proceso que conlleva generalmente una mayor eficiencia del que resultaría si el que gastara fuera el gobierno.
Aun así, en este punto se presenta una contradicción a la reforma fiscal, ya que la medida supone una serie de descuentos y subsidios que reducirían la recaudación proyectada por el gobierno, la cual a su vez es una de las condiciones necesarias para el desarrollo exitoso del Plan Nacional de Infraestructura 2006-2012 (PNI).
Ahora bien, en relación con la parte social de esta medida y los municipios que resultarían beneficiados a través de ella, resulta conveniente pensar primero en el criterio de selección utilizado, para después analizar los incentivos que este último genera. Al momento, no se ha publicado una lista oficial con los nombres de los municipios que están considerados dentro de los beneficios de este plan, lo único que se ha señalado es que se dará prioridad a los proyectos contemplados dentro del PNI.
Pese a que no contamos con una lista de nombres, podemos utilizar el criterio de focalización hacia los 1000 municipios más pobres para tener una idea más clara acerca de la selección que este plan contempla. De acuerdo con la última clasificación proporcionada por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), en 2005 existían un total de 2,454 municipios en el país, por lo cual los mil más pobres representarían el 40.7% de este total.
A nivel estatal, la gran mayoría de ellos se concentra en unos cuantos estados. De los mil municipios que presentan índices de marginación más altos, 404 se encuentran localizados en Oaxaca, 111 en Veracruz, 101 en Chiapas, 65 en Guerrero y 56 en Hidalgo. Esto significa que solamente cinco estados concentran 73.7% de estos mil municipios, en tanto que los 263 restantes se encuentran repartidos en los otros 27 estados de la República.
Es decir, considerando que todos o al menos una buena parte de estos municipios están concentrados en los estados con mayor atraso económico del país, en los cuales se presentan diversas desventajas que van desde problemas de tipo geográfico que imponen dificultades para tener acceso a estas comunidades, hasta la ausencia de servicios e infraestructura básica, además de que la inversión que se tiene que hacer en este tipo de lugares es mucho mayor, es lógico pensar que esto genera incentivos para que los empresarios aprovechen los beneficios solamente en los municipios más cercanos al límite superior de los mil contemplados dentro del programa.
Por lo tanto, este plan podría cumplir con la función de generar una mayor inversión, pero encontramos poco probable que ésta de verdad se destine a los municipios con mayor marginación del país y que esto genere a su vez el impacto social que se plantea. Además, tomando en cuenta que el país cuenta con un total de 2,454 municipios, es claro que la diferencia en el desarrollo que presentan las comunidades peor clasificadas en comparación con las que se encuentran cerca del lugar mil es muy amplia, y por su puesto, el efecto multiplicador que puede tener el mismo peso invertido en una zona o en otra difiere considerablemente.
Ante ello, una de las recomendaciones propuestas para que el programa efectivamente tuviera impacto en las comunidades de mayor marginación sería reducir el margen de municipios. Esta medida permitiría focalizar las inversiones a estas zonas, pero al mismo tiempo haría menos atractiva la propuesta. Por ello, es tan importante definir cuál es el objetivo principal, para establecer las medidas de operación adecuadas.
El problema de los plazos
Otro de los problemas asociados a la medida propuesta es el referido a los tiempos de ejecución, ya que mientras la propuesta es de carácter temporal, los efectos que toma en cuenta un individuo, o en este caso los empresarios, al momento de tomar la decisión de aprovechar las ventaja que ofrece este esquema son de carácter permanente. Aunado a esto, cabe pensar que los inversionistas son conscientes de que el déficit fiscal en la que incurre el gobierno para poder otorgar estos financiamientos y estímulos, se pagará en años futuros, cuando la economía se recupere y retome su ciclo.
Debido a esto, cuando se lleva a cabo cualquier ejercicio simple para calcular los flujos netos de algún proyecto de este tipo a lo largo del tiempo, se tiene que considerar que el subsidio o las facilidades que otorga el gobierno solamente son válidas al momento de hacer la inversión, y que existe una probabilidad significativa de que la carga fiscal se pueda incrementar en periodos futuros para poder financiar el déficit fiscal en el que se ha incurrido. Es por esto que, tomando en cuenta el efecto anterior, y además considerando que el efecto que tiene en los flujos futuros el lugar de ubicación del proyecto también incide de manera importante en el retorno esperado de la inversión, no resulta tan claro que el solo beneficio otorgado por el gobierno al inicio de la instalación sea determinante para que la elección se incline hacia municipios con alta marginación.
Con esto no queremos decir que la elección de zonas de alta marginación no pueda generar un flujo neto mayor que en otras zonas del país. De hecho, se podría pensar que al ser zonas con poca capacidad instalada y con mayores necesidades de acceso a servicios, las oportunidades de ganancias son mayores. Sin embargo, factores como el mercado potencial de estas zonas -caracterizado por personas de bajo ingreso y poco poder adquisitivo-, aunado a la poca industrialización prevaleciente en estos lugares, y la carencia no solamente de obras de infraestructura básica sino además de acceso a servicios básicos, hacen más probable que el retorno de la inversión sea más alto en zonas de menor marginación.
Ahora bien, puntualicemos que el argumento anterior es válido considerando que la propuesta se refiere a la instalación de centros productivos, entendido comúnmente como empresas. Sin embargo, la situación es diametralmente opuesta en el caso de la realización de proyectos de infraestructura, debido a que en estas comunidades es prácticamente nula y, por lo tanto, este tipo de construcciones puede generar tanto a la vez un alto beneficio para el inversionista, así como un gran impacto social para las comunidades.
Sin embargo, dado que las especificaciones en el diseño del programa dadas a conocer hasta el momento no son claras en este sentido, esto dificulta hacer un pronóstico de los resultados esperados. Pese a esto, los aspectos que hemos mencionado, son de gran ayuda para entender los factores que tienen peso para que el programa efectivamente impacte a los municipios que tiene como objetivo. La conclusión es que la propuesta carece de un diseño claro que brinde certidumbre acerca de sus resultados y permita hacer un análisis completo de las ventajas y desventajas que presenta el plan. Esto es un problema recurrente en muchos de los esquemas presentados por el gobierno, y ocasiona que muchos de las metas planteadas puedan no alcanzarse por falta de una planeación y mecanismos de operación claros.
Comentarios finales
Una de las propuestas del plan anti-cíclico presentado por el gobierno federal es la de estimular el desarrollo de centros productivos en los mil municipios con mayor marginación en el país, a través de facilidades fiscales, créditos, y exención del pago de cuotas del IMSS e INFONAVIT en el primer año y medio de operación.
El plan no involucra una inyección neta de recursos del gobierno y permite que sean los privados quienes realicen este gasto, proceso que suele ser más eficiente que el gasto ejercido por el gobierno.
Sin embargo, constituye una contradicción a la reforma fiscal, en el sentido de que involucra subsidios y descuentos fiscales que reducen la recaudación planeada por el gobierno, la cual a su vez es una de las condiciones de éxito del Plan Nacional de Infraestructura (PNI).
Considerando el atraso económico de los estados en los que se ubican estas comunidades, el cual implica diversas desventajas que van desde problemas geográficos para tener acceso hasta la ausencia de servicios básicos, esto puede generar incentivos para que los empresarios aprovechen los beneficios solamente en los municipios más cercanos al límite superior de los mil contemplados dentro del programa, en donde la marginación es menor.
Mientras que los beneficios que otorga este plan son de carácter temporal, la decisión de los empresarios hacia donde asignar sus recursos tiene implicaciones permanentes, por lo que cabe pensar que el déficit fiscal en la que incurre el gobierno para poder otorgar estos financiamientos y estímulos se pagará en años futuros, cuando la economía se recupere y retome su ciclo.
Al calcular los flujos futuros de cualquier proyecto, no resulta tan claro que el solo beneficio otorgado por el gobierno al inicio de la instalación sea determinante para que la elección se incline hacia municipios con alta marginación, considerando que el retorno de inversión puede ser más alto en zonas con menor atraso.
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